Derecho Administrativo 1 por Ramón Parada - muestra HTML

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DERECHO

ADMINISTRATIVO I

T

ema I. El Derecho Administrativo.

.................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8

1. C

ONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

.......................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8

2. DERECHO ADMINISTRATIVO, DERECHO PÚBLICO, DERECHO

G

ARANTIZADOR

........................................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

3. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU RELATIVA

E

XTENSIÓN A LA TOTALIDAD DE LOS PODERES DEL ESTADO . . . . . . . . . . . . . . . . .10

3.2 L

a Administración pública y la función legislativa.

................................. . . . . . . . . .13

3.3. L

a Administración y los jueces.

........................................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

4. EL DESPLAZAMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO POR EL

D

ERECHO PRIVADO

.............................................................................................. . .19

T

EMA II. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

...................... . . . . . . . .24

1. E

L SISTEMA DE FUENTES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

............. .24

1.1. L

a colaboración de la Administración con el poder legislativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24

1.2. L

as fuentes tradicionales del ordenamiento positivo español y su crítica. . . . . . . .25

1.3. L

os principios ordenadores de las fuentes del Derecho.

..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27

2. L

A CONSTITUCIÓN

................................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28

3. L

A LEY Y SUS CLASES

....................................................................... . . . . . . . . . . . . . . .31

3.1. L

ey orgánica y ley ordinaria.

................................................................ . . . . . . . . . . . .31

3.2. Estatutos de autonomía, leyes autonómicas y leyes de conexión entre los

orde

namientos.

.................................................................................................... . . . . .32

3.3 E

l procedimiento legislativo.

................................................................. . . . . . . . . . . . .33

4. LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY: DECRETOS-

L

EYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS

.......................................................... . . . . . . . .33

4.1. L

OS DECRETOS-LEYES

........................................................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34

4.2. LOS DECRETOS LEGISLATIVOS: TEXTOS ARTICULADOS Y

T

EXTOS REFUNDIDOS

....................................................................................... .34

5. L

OS TRATADOS INTERNACIONALES

.............................................. . . . . . . . . . . . . . . .36

6. E

L SISTEMA DE DERECHO COMUNITARIO

................................................ . .37

6.1. C

aracteres generales.

.................................................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37

6.2. D

erecho originario y Derecho derivado (clases de normas “derivadas”) .. . . . . . . .38

7. O

TRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

........... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41

7.1. L

A COSTUMBRE

............................................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41

7.2. L

OS PRECEDENTES Y PRÁCTICAS ADMINISTRATIVAS

... . . . . . . . . . . . . . . . . . .42

7.3 L

OS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ESPAÑOL

.......... . . . . . . . . . . .43

7.4. L

A JURISPRUDENCIA

......................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44

TEMA III. EL REGLAMENTO: LA NORMA ADMINISTRATIVA POR

E

XCELENCIA.

............................................................................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . .48

1. C

ONCEPTO Y POSICIÓN ORDINAMENTAL DEL REGLAMENTO . . . . . . . . . . . . . .48

2. C

LASES DE REGLAMENTOS

....................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51

3. LÍMITES Y PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS

R

EGLAMENTOS

........................................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53

4. EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR

............................................................................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55

5. CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES Y EFECTOS DE SU

A

NULACIÓN

................................................................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56

T

EMA IV: PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA (1) . . . . . . . . . . .62

1. O

RGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y DERECHO

..................... . . . . . . . . . . . . . . . . . .62

2. L

A POTESTAD ORGANIZATORIA.

......................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65

2.1. L

os titulares de la potestad organizatoria.

................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65

2.2. L

os límites de la potestad organizatoria.

.................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66

3. E

L ÓRGANO ADMINISTRATIVO

.................................................................... . .69

3.1 T

EORÍA DEL ÓRGANO

............................................................................. . . . . .69

3.2 L

ÍMITES DE LA IMPUTACIÓN AL ÓRGANO ADMINISTRATIVO

........ .70

3.3 C

LASES DE ÓRGANOS

............................................................................. . . . . .71

3.4 L

A CREACIÓN DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72

4. L

OS ÓRGANOS COLEGIADOS

................................................................... . . . . . . . .72

4.1. R

EGULACIÓN Y CLASES

................................................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72

4.2. L

OS MIEMBROS: PRESIDENTE, SECRETARIO, VOCALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . .74

4.3. C

ONVOCATORIA Y SESIONES

............................................................. . . . . .77

4.4 E

L ACTA

............................................................................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78

5. L

AS BASES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

...... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80

5.1 L

A COMPETENCIA

............................................................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80

5.2. LA DISTRIBUCIÓN VERTICAL DE COMPETENCIAS: LA JERARQUÍA

........................................................................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82

5.3 C

ENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN

.......................... . . . . . . . . . . . . . . .84

5.4. D

ESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL

................................................... . . . . .87

5.5. L

A DESCONCENTRACIÓN

........................................................ . . . . . . . . . . . . . . . . . .88

TEMA V. LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA ORGANIZACIÓN

A

DMINISTRATIVA (Y 2)

.............................................................................. . . . . . . . . . . . . . . .91

1. LAS TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS ENTRE ENTES PÚBLICOS

T

ERRITORIALES

............................................................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91

1.1 L

A DELEGACIÓN INTERSUBJETIVA

.......................................... . . . . . . . . . . . . . . .91

1.2. G

ESTIÓN FORZOSA Y ENCOMIENDA DE GESTIÓN

......................... . . . . .92

1.3. LA AVOCACIÓN INTERSUBJETIVA, SUSTITUCIÓN O SUBROGACIÓN

........................................................................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .94

2. TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS ENTRE ÓRGANOS DE UN ENTE

P

ÚBLICO

.................................................................................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . .95

2.1 L

A DELEGACIÓN INTERORGÁNICA

................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96

2.2 DELEGACIÓN DE FIRMA, SUPLENCIA Y ENCOMIENDA DE GESTIÓN

I NTERORGANICA

....................................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98

2.3 L

A AVOCACIÓN

................................................................................. . . . . . . . . . . . .99

3. E

L CONFLICTO DE COMPETENCIAS

.................................................. . . . . . . . . . . .100

3.1 E

VOLUCIÓN DEL SISTEMA DE CONFLICTOS.

...................... . . . . . . . . . . . . . . .100

3.2 CONFLICTOS ENTRE ADMINISTRACIONES TERRITORIALES

(C

onflictos intersubjetivos)

.......................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102

3.1. LOS CONFLICTOS ENTRE ÓRGANOS DE UNA MISMA

A

DMINISTRACIÓN (Conflictos interorgánicos)

............................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104

4. M

ecanismos de control

.............................................................................. . . . . . . . . . . . .105

4.1. L

a actividad de control

............................................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105

4.2. C

lases de control según sus objetivos o fines.

........................................... . . . . . . . . .105

4.3. C

lases de control según sus técnicas.

................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106

5. M

ecanismos de relación.

............................................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107

5.1 C

OORDINACIÓN: CONCEPTO, PRINCIPIOS Y SUS FÓRMULAS . . . . . . . .107

5.2 C

OOPERACIÓN: PRINCIPIOS Y SUS FÓRMULAS.

...................... . . . . . . . . . . .110

T

ÍTULO SEGUNDO

................................................................................................ . . . . .119

L

A ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL

........................................................... . . . . . . . .119

C

APÍTULO II

................................................................................................... . . . . . . . .120

L

A ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

.................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120

1. C

ARACTERIZACIÓN GENERAL Y PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN . 120

2. E

L GOBIERNO

............................................................................................ . . . . .124

3. FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO: CONSEJO DE MINISTROS Y

C

OMISIONES DELEGADAS

...................................................................... . . . . . . . .127

4. D

EPARTAMENTOS MINISTERIALES Y MINISTROS

.......................... . . . . .131

5. S

ECRETARIOS DE ESTADO

.................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133

6. S

UBSECRETARIOS Y SECRETARIOS GENERALES

... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134

7. L

OS SECRETARIOS GENERALES TÉCNICOS

................................ . . . . . . . . . . .136

8. L

OS DIRECTORES Y SUBDIRECTORES GENERALES .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .137

9. L

A ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL ESTADO

................................ .137

10. L

A ADMINISTRACIÓN EXTERIOR DEL ESTADO

............................ . . . . .144

T

EMA VII: LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

.................................................. .146

1. EL ESTADO AUTONÓMICO (EL MODELO AUTONÓMICO DE ESTADO)

............................................................................................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .146

E

L MODELO DE ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978

..................... . .146

L

AS DIFERENCIAS CON EL SISTEMA FEDERAL.

.................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147

1.3. E

L PROCESO AUTONÓMICO

..................................................... . . . . . . . . . . . . . . .150

3. HACIA EL ESTADO DE LAS DESARMONÍAS DE TIPO CONFEDERAL.

L

OS NUEVOS ESTATUTOS APROBADOS EN 2007

....................... . . . . . . . . . . . . . . .154

4. LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL DE 28 DE JUNIO DE 2010 SOBRE

E

L ESTATUTO CATALÁN

............................................................................... . .156

5. L

A DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

.............................................. . . . . .162

7. E

L CONTROL

.................................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .166

8. L

A ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS . . . . . . . . . . . . . .171

9. EFECTO DEL SISTEMA AUTONÓMICO SOBRE LA ORGANIZACIÓN

D

EL ESTADO

.................................................................................................. . . . . .173

10. E

L SISTEMA FISCAL Y FINANCIERO

............................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .175

E

L MUNICIPIO

.................................................................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .179

1. NIVELES DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, TIPOLOGÍA DE LAS

E

NTIDADES LOCALES Y LEGISLACIÓN APLICABLE

... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .179

2. E

L MUNICIPIO CONSTITUCIONAL Y SU DESPLIEGUE TERRITORIAL 180

3. E

L MUNICIPIO. CONCEPTO Y NATURALEZA

................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .187

4. E

L TÉRMINO MUNICIPAL Y SUS ALTERACIONES

....... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .188

5. L

A POBLACIÓN DEL MUNICIPIO

................................................ . . . . . . . . . . . . . . . . . .190

6. G

OBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

......................................... . .192

7. E

L PLENO DEL AYUNTAMIENTO

............................................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .196

8. E

L EJECUTIVO MUNICIPAL: EL ALCALDE

..................................... . . . . . . . . . . . .199

B

) NATURALEZA, ELECCIÓN Y CESE DEL ALCALDE .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .199

9. L

A JUNTA DE GOBIERNO LOCAL

................................................. . . . . . . . . . . . .202

5. I

NFRA Y SUPRAMUNICIPALIDAD

........................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203

5.1) L

AS ENTIDADES LOCALES MENORES

.......................................... . . . . . . . .203

B

) LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS Y LOS CONSORCIOS . . . . .205

C

) LA COMARCA

........................................................................................... . . . . .208

D

) LAS ÁREAS METROPOLITANAS

............................................ . . . . . . . . . . . . . . . . . .209

T

EMA XI. LA PROVINCIA

....................................................................................... . .212

1. L

A PROVINCIA.

............................................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . .212

1.1 C

ONCEPTO Y ELEMENTOS

........................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212

1.2. L

A ORGANIZACIÓN PROVINCIAL

........................................... . . . . . . . . . . . . . . .214

1.3 R

egímenes provinciales especiales.

........................................................... . . . . . .217

TEMA X. COMPETENCIAS Y RÉGIMEN DE LAS CORPORACIONES LOCALES

................................................................................................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221

1. L

A AUTONOMÍA MUNICIPAL

.......................................................... . . . . . . . . . . . . . . .221

1.1. L

OS ANTECEDENTES

............................................................................. . .222

1.2 LA REGULACIÓN TRAS LA CONSTITUCIÓN DE 1979 Y REGULACIÓN

E

N LA LEY DE BASES DE RÉGIMEN LOCAL

............................. . . . . . . . . . . . . . . . . . .223

2. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES: RÉGIMEN DE LAS

C

OMPETENCIAS PROPIAS Y DE LAS DELEGADAS

............... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .226

1.3 LA GARANTÍA CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA DE LOS

ENTES LOCALES Y SU DEFENSA ANTE EL TRIBUNAL

C

ONSTITUCIONAL

................................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .227

3. L

AS COMPETENCIAS PROVINCIALES

....................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . .228

4. E

L CONTROL SOBRE LOS ENTES LOCALES.

............................................ .230

4.1 EL CONTROL DEL ESTADO LIBERAL SOBRE LOS ENTES LOCALES

......................................................................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .231

4.2. LA TUTELA MUNICIPAL POR EL TC Y LA JUDICIALIZACIÓN DE LAS

R

ELACIONES DE CONTROL Y TUTELA.

.................................................. . . . . .232

5. E

L STATUS DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES LOCALES 235

6. RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO DE LAS CORPORACIONES LOCALES.

............................................................................................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237

6.1 S

ESIONES

...................................................................................................... .237

6.2 G

RUPOS POLÍTICOS

..................................................................... . . . . . . . . . . . . . . .238

6.3 R

ÉGIMEN DE ACUERDOS

...................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . .239

6.4. IMPUGNACIÓN DE ACTOS, ACUERDOS Y EJERCICIO DE ACCIONES

......................................................................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .240

T

EMA XI. LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL

.................................... . . . . . . . .244

1. E

VOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL. 244

2. L

OS ORGANISMOS PÚBLICOS ESTATALES

................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .248

2.1 R

ÉGIMEN GENERAL

.......................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .250

2.2. O

RGANISMOS AUTÓNOMOS

.............................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252

2.3 E

NTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES

.............................. . . . . . . . . . . . . . . .253

2.4. L

AS AGENCIAS ESTATALES

..................................................... . . . . . . . . . . . . . . .255

2.5. E

NTES PÚBLICOS ATÍPICOS O APÁTRIDAS

...................... . . . . . . . . . . . . . . . . . .260

4. ENTES INSTRUMENTALES DE DERECHO PRIVADO. LA SOCIEDAD

M

ERCANTIL

................................................................................................ . . . . . . . . . . . .262

5. L

AS FUNDACIONES PÚBLICAS

.................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . .266

6. L

OS ORGANISMOS ESPECIALIZADOS LOCALES

........................... . . . . . . . . . . .268

7. LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL EN LAS COMUNIDADES

A

UTÓNOMAS

..................................................................................................... . . . . .270

8. L

AS EMPRESAS DE ECONOMÍA MIXTA

....................................... . . . . . . . . . . . . . . .271

1. IDEA GENERAL Y CONCEPTO DE ADMINISTRACIONES

I NDEPENDIENTES.

.................................................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275

2. T

IPOLOGÍA Y PROBLEMÁTICA GENERAL EN ESPAÑA .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .277

2.1. LOS SUPUESTOS DE AUTONOMÍA INSTITUCIONAL

C

ONSTITUCIONALMENTE GARANTIZADA

.................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .279

2.2. ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES NO PREVISTAS EN LA

C

ONSTITUCIÓN

............................................................................................. . . . . .283

C

APÍTULO XIII: LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA

........................... . . . . . . . .291

1. C

ARACTERIZACIÓN GENERAL

.............................................................. . . . . . . . .291

1.1 C

ONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA.

.............................. . . . . . . . . . . . . . . . . . .291

1.2 E

VOLUCIÓN HISTÓRICA

......................................................................... . .294

2. E

L MARCO CONSTITUCIONAL

.............................................................. . . . . . . . .297

2.1. LA OBLIGACIÓN DE AFILIACIÓN A LOS COLEGIOS

P

ROFESIONALES.

.................................................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .299

2.2 LAS “COPORACIONES PÚBLICAS VOLUNTARIS” Y SU RÉGIMEN DE

A

DSCRIPCIÓN.

.................................................................................................. . .300

2.3. A

SOCIACIONES PRIVADAS DE CONFIGURACIÓN LEGAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . .301

3. DELIMITACIÓN, NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS

C

ORPORACIONES PÚBLICAS

............................................................................. .302

4. L

OS COLEGIOS PROFESIONALES

............................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . .304

5. L

AS CÁMARAS OFICIALES.

................................................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .307

5.1 E

N ESPECIAL, LAS DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN. . .307

5.2. O

TRAS CÁMARAS OFICIALES

..................................................... . . . . . . . . . . .310

6. L

AS FEDERACIONES DEPORTIVAS

....................................................... . . . . . . . .312

C

APÍTULO X

.............................................................................................................. . .318

A

DMINISTRACIÓN CONSULTIVA Y DE CONTROL

....................................... . . . . .318

2. E

L CONSEJO DE ESTADO

............................................................................ . . . . .319

TOMO I

TÍTULO PRIMERO

CONCEPTO Y FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Tema I. El Derecho Administrativo.

CAPÍTULO I

EL DERECHO ADMINISTRATIVO. CUESTIONES BÁSICAS

SUMARIO: 1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO.—2. DERECHO ADMINISTRATIVO,

DERECHO PUBLICO, DERECHO GARANTIZADOR.—3. EL CONCEPTO DE

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU RELATIVA EXTENSIÓN A LA TOTALIDAD DE LOS

PODERES DEL ESTADO.-4. LA ADMINISTRACIÓN Y LA FUNCIÓN LEGISLATIVA.—5. LA

ADMINISTRACIÓN Y LOS JUECES.-A) Las tradicionales defensas de la administración

frente a los jueces.—B) La formal sumisión de la Administración a los tribunales.—6.

CARACTERES DEL RÉGIMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO. LA ALTERNATIVA

ANGLOSAJONA.-7. EL DESPLAZAMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO POR EL

DERECHO PRIVADO.-8. CONTENIDOS MATERIALES Y ACADÉMICOS DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO.-BIBLIOGRAFÍA.

1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Tras innumerables intentos por precisar el concepto del Derecho

administrativo con resultados muy aleatorios, se impone un esfuerzo de

simplicidad, en la conciencia de que no hay definición cabal, ni sin vicio

tautológico, ni un excesivo esfuerzo por intentarlo reportaría una mayor

clarificación.

Aceptaremos, como punto de partida, la definición simple y

descriptiva de ZANOBINI: «el Derecho administrativo es aquella parte del

Derecho público que tiene por objeto la organización, los medios y las

formas de la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes

relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos».

Las normas administrativas, en efecto, tienen como destinatario a

una Administración Pública de forma tal que no se entienden o no son tales

sin esa presencia. Pero esto no supone que las administraciones públicas no

puedan utilizar o formar parte de relaciones jurídicas reguladas por normas

no administrativas, puesto que una cosa es utilizar una determinada

normativa y otra, muy distinta, que la normativa se halle destinada o

presuponga, en todo caso, su aplicación a un determinado sujeto.

Las normas del Derecho privado que regulan la propiedad o las

obligaciones y contratos afectan a todos los sujetos jurídicos en general,

sean personas físicas o jurídicas o administraciones públicas; otras normas

del Derecho civil presuponen que sus destinatarios sean personas fósicas,

como, por ejemplo, las normas sobre matrimonio y familia. Hay normas,

pues, destinadas a los sujetos jurídicos en general y otras que presuponen

su afectación o destino en todo caso a unos determinados sujetos. Ocurre lo

mismo con el Derecho mercantil, cuyas normas están destinadas a

determinados sujetos en tanto que comerciantes, o con el Derecho laboral,

concebido como un Derecho por y para los trabajadores, y, en fin, con el

Derecho administrativo como Derecho de las Administraciones Públicas,

porque las normas de unos y otros presuponen que en la clase de relaciones

que regulan intervendrán necesariamente esas categorías de sujetos. En

este sentido, el Derecho administrativo es un Derecho estatutario, el

Derecho de las administraciones públicas, como lo ha denominado GARCÍA

DE ENTERRÍA.

Ahora bien, la forma en que una norma administrativa tiene como

sujeto destinatario una Administración Pública admite diversas variedades:

En unos casos, la norma tiene como destinatario único y preferente a

la Administración Pública, y así acontece con las normas que regulan la

organización administrativa, cuya efectividad y aplicación no reclama la

presencia de otro sujeto.

Otro tipo de normas administrativas están destinadas a ser cumplidas

por la Administración, pero su aplicación y efectividad no se concibe sin la

simultánea presencia de los administrados o ciudadanos; así, las normas

que regulan los contratos administrativos o la expropiación forzosa, los

impuestos o los servicios públicos. Estas normas presuponen siempre una

Administración Pública de por medio, pero también un particular:

contratante, expropiado, contribuyente o usuario del servicio.

Por último, en un tercer tipo de normas administrativas los

destinatarios más directos son los particulares o administrados, pero

presuponen la presencia vigilante de la Administración como garante de su

efectividad. Son aquellas normas de intervención en las relaciones entre

particulares que la Administración no ha de cumplir, pero a la cual se

responsabiliza de que las cumplan los particulares destinatarios,

atribuyéndole una potestad sancionadora o arbitral para conseguir su

efectividad, es decir, asignándole, en cierto modo, el papel del juez penal o

civil. A este grupo pertenecen, entre otras, las normas de regulación de

precios o de la libre competencia, y cuyos destinatarios inmediatos son los

particulares, como compradores o vendedores,, y que en tal sentido son

normas de Derecho privado, pero que afectan también a la Administración,

no como sujeto, sino como vigilante y poder sancionador en caso de

incumplimiento.

2. DERECHO ADMINISTRATIVO, DERECHO PÚBLICO,

DERECHO GARANTIZADOR

En cuanto la norma administrativa está de una u otra manera

destinada a una Administración Pública debe ser considerada, obviamente,

norma de Derecho público, según la clásica definición de ULPIANO, recogida

en las Instituciones de Justiniano: ius publicum est quod ad statum rei

romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem pertinet. La

dualidad Derecho público-Derecho privado sigue teniendo una indudable

virtualidad para la caracterización del Derecho administrativo, siempre y

cuando no se entienda el Derecho público como conjunto de normas

aplicables sólo al Estado o a las administraciones públicas, y el Derecho

privado como únicamente aplicable a los particulares.

En efecto, importa insistir en que no es la posibilidad de la aplicación

de la norma a unos u otros sujetos, sino el destino de la norma lo que es

decisivo.

Normas de Derecho privado son, pues, las que tienen por destinatario

a todos los sujetos en general, aunque algunas de ellas sólo puedan ser

aplicables a las personas físicas (por ejemplo, las que regulan el nacimiento

a las relaciones familiares), y normas de Derecho público, las que

presuponen siempre como destinatario al Estado o las Administraciones

Públicas, como sujetos de Derecho.

El Derecho administrativo es, por tanto, el Derecho público común y

general, el verdadero Derecho público de cuya concepción tradicional, en

puridad, habría que excluir aquellas ramas del Derecho que están por

encima del Derecho público y del privado. Así ocurre, en primer lugar, con el

Derecho «legislativo», es decir, aquella parte del ordenamiento que regula

el sistema de fuentes, los modos en que el Derecho se produce y el distinto

valor de unas u otras normas; todo lo cual constituye el contenido

fundamental del Derecho constitucional, esencialmente vocado al estudio

de la «normación sobre la normación» (GIANNINI), o (KELSEN).

Por su diferente funcionalidad, deben considerarse también por

encima de la clasificación Derecho público-Derecho privado las normas cuya

finalidad es simplemente garantizar el cumplimiento del derecho sustantivo,

que regula relaciones ínter partes, tanto de las que se traban entre

particulares como de éstos con el Estado que integran el Derecho penal y

procesal. Y es que las leyes procesales y penales, a las que cuadra

perfectamente el calificativo de Derecho garantizador (JIMÉNEZ DE ASÜA),

no están destinadas al Estado como sujeto de Derecho, sino como garante

del mismo, y en garantía de todo el Derecho, tanto del público como del

privado. Desde esta perspectiva el Derecho administrativo, a diferencia del

Derecho privado (civil, mercantil o laboral) es, de una parle, Derecho

sustantivo y público, en cuanto regula relaciones entre el Estado y los

particulares y, de otra, Derecho garantizador porque en él se incluye

también el estudio de aquellas normas destinadas al Estado en garantía de

su cumplimiento, como las que regulan los recursos administrativos, el

proceso contencioso administrativo, la ejecutoriedad forzosa de los actos

administrativos y la potestad sancionadora o arbitral de las

administraciones públicas.

3. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU

RELATIVA EXTENSIÓN A LA TOTALIDAD DE LOS

PODERES DEL ESTADO

Cuestión fundamental que plantea la definición del Derecho

administrativo antes propuesta — conjunto de normas y principios

destinados a regar la organización y el comportamiento de las

administraciones públicas— es precisamente la del concepto de

administraciones públicas, o de la Administración Pública, como

resumidamente se llama al conjunto de todas ellas. A su estudio

pormenorizado dedicamos el tomo II de esta obra, que versa sobre la

organización administrativa y el empleo público. Cumple pues, aquí formular

un resumen abreviado a los efectos de la comprensión de las cuestiones

que se tratan en este tomo.

Conceptualmente podríamos decir que administraciones públicas son

las organizaciones que se encuadran dentro del poder ejecutivo del Estado,

más las estructuras orgánicas que sirven de soporte al poder legislativo y al

poder judicial, en los términos que más adelante precisaremos.

Refiriéndose únicamente a las administraciones publicas insertas en

el Poder ejecutivo, la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa, de 13 de julio, las enumera de forma sumaría en su art. 1.2 :

«Se entenderá a estos efectos por Administraciones Públicas: a) La

Administración General del Estado, b) La Administración de las

Comunidades Autónomas, c) Las Entidades que integran la Administración

local, d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén

vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o a las Entidades

locales».

Se integra, pues, en la noción de Administración Pública, la

Administración del Estado, en primer lugar, que, bajo la dependencia del

Gobierno, integra a éste y los diversos Ministerios, Secretarías de Estado,

Subsecretarías, Direcciones Generales, Subdirecciones, Servicios, Secciones,

Negociados. Su sede es la capital de España, Madrid, y su organización

periférica se despliega en todo el territorio nacional (Delegaciones del

Gobierno, en las comunidades autónomas y subdelegaciones en las

provincias);

En segundo lugar, son administraciones públicas las comunidades

autónomas gobernadas por las consejerías y demás organismos

dependientes de éstas, establecidos de ordinario en la capital de cada

comunidad, así como los organismos periféricos dependientes de los

anteriores y desplegados en el territorio (delegaciones autonómicas)

El tercer nivel lo constituyen las llamadas entidades locales concepto

que comprende tanto a las provincias, gobernadas por las diputaciones

provinciales como a los, aproximadamente, ocho mil cien municipios, a

cargo de los ayuntamientos.

De cada una de las administraciones anteriores, que llamamos

administraciones territoriales por contar con una población y un territorio

definido, dependen los entes instrumentales o especializados que

responden a la técnica de la descentralización funcional. Se trata de una

miríada de organizaciones públicas con personalidad jurídica propia, a las

que se encomienda la gestión de un servicio o función específica, en aras de

una presunta mayor eficacia en la gestión administrativa. Estos entes

instrumentales, creados por, y siempre dependientes, de una

administración territorial, forman un conjunto heterogéneo debido a que el

régimen jurídico de los creados por el Estado no es el mismo que aplican las

comunidades autónomas ni las que rigen para los creados por los entes

locales. A su vez, en cada una de estas esferas se han sucedido diversas

regulaciones, creándose una gran confusión en cuanto a su denominación y

régimen jurídico. Cabe, no obstante, agrupar en diversos grupos los entes

instrumentales en función de sus características básicas.

Uno, primero, el más numeroso y originario, constituido por aquellas

entidades con personalidad propia y régimen jurídico público, y a las que de

ordinario se designa con el nombre de organismos autónomos.

Un segundo grupo constituido por aquellas organizaciones a las que

se ha disfrazado de sociedad mercantil, generalmente anónima, de capital

íntegramente publico del ente territorial que las ha creado y sujetas,

consiguientemente, a un régimen jurídico privado en sus relaciones con

terceros, pero no en las que les unen al ente matriz. Lo mismo cabe decir de

las fundaciones publicas.

Un tercer grupo, ciertamente asexuado, la última moda organizativa,

lo forman los entes públicos empresariales o agencias cuyo régimen no es

ni publico ni privado del todo, equidistante de los anteriores. Su

personificación es pública, pero en sus relaciones con terceros se rigen por

el derecho privado, salvo en las cuestiones que las leyes reguladoras

someten expresamente al derecho publico.

Especial relieve han alcanzado recientemente las llamadas

administraciones independientes que, a diferencia de todas las anteriores,

disfrutan de un cierto grado de autonomía caracterizado, sobre todo por la

imposibilidad para el ente territorial matriz de destituir libremente a los

titulares de sus órganos directivos durante un determinado plazo. Estas

administraciones, dirigidas por órganos colegiados, tienen atribuidas

funciones de control de sectores económicos (energía, telecomunicaciones,

mercado de valores, etc.), de aquí la usual denominación de entes

reguladores, o bien gestionan servicios relacionados con los derechos

fundamentales como la radio y televisión, la protección de datos, la libertad

de enseñanza y de cátedra, etc. Caso extremo es el de las universidades, en

que la administración territorial de que dependen, Estado o comunidad

autónoma, se limita a financiar su actividad pero ni puede nombrar ni

destituir a los titulares de sus órganos de gobierno, pues se eligen

directamente por los miembros de la corporación universitaria (profesores,

alumnos, personal de administración y servicios).

Por último, fuera de las administraciones públicas, que ni son

territoriales ni dependen de éstas, hay que situar a los entes corporativos

que están al servicio de la autogobernación de determinadas profesiones y

de los intereses generales con ellas relacionados, como es el caso de las

Cámaras de comercio y de los colegios profesionales. Acerca de éstas la

doctrina viene discutiendo si, no obstante su naturaleza básica de

asociaciones privadas, son administraciones públicas. La Ley de la

Jurisdicción Contencioso-Administrativa las considera tales en relación con

los acuerdos adoptados en el ejercicio de funciones públicas; y extiende la

misma calificación a las empresas privadas concesionarios de los servicios

públicos, pero únicamente en relación con los actos de los mismos que

puedan ser recurridos directamente en vía contencioso-administrativa, de

conformidad con la legislación sectorial correspondiente [art. 2.c) y d)].